Реформа электроэнергетики: оценка эффективности и корректировка курса

С ликвидацией РАО ЕЭС завершен важный этап рыночных преобразований в отрасли. Пришло время подвести промежуточные итоги, тем более что целевая структура рынка электроэнергии в полном объеме пока не сформирована. При этом следует подчеркнуть, что успешная реализация реформ такого масштаба, сложности и общественного значения в принципе невозможна без периодической корректировки курса и, более того, без определенного переосмысления первоначальной концепции. Проще говоря, возникает вопрос об оценке правильности выбора стратегии преобразований: следует ли продолжать движение к целевой модели или необходимо изменить эту траекторию в связи с новыми условиями развития электроэнергетики? Заметим, что вероятные общественные потери от смены курса могут быть гораздо меньшими, нежели те, которые образуются в результате крушения надежд.

Сторонники неизменности курса часто ссылаются на успешный опыт стран, завершивших подобные преобразования. Но известно, что этот опыт неоднозначен и противоречив. К тому же действующие за рубежом модели рынка электроэнергии отличаются большим разнообразием и, кстати, постоянно корректируются. В любом случае зарубежный опыт нельзя механически переносить на российскую почву1.

Создается впечатление, что наиболее активные зарубежные и отечественные последователи идеологии кардинальных преобразований в электроэнергетике видят их смысл не в получении конкретных результатов в сферах инвестиций, цен или надежности, а в абстрактных ценностях либерализованного рынка, признанных универсальными для любой отрасли (в этом ряду - частная собственность, конкуренция, свободное ценообразование, потребительский выбор).

Специалисты, занимающие более взвешенную и прагматичную позицию, сосредоточены на предметных дискуссиях вокруг обоснования моделей конкурентного рынка, в целом принимая его идеологию.

В то же время существуют и ярые противники внедрения рыночных принципов в электроэнергетику. Их мнения можно обобщить в нижеследующих положениях:

1. Рынок в данной отрасли, даже хорошо организованный, дает толчок росту цен из-за повышенной сложности и риска. Подобная система позволяет манипулировать поставками и ценами, избегать серьезного контроля и дискриминировать потребителей. За всем этим в любом случае - групповые интересы бизнеса и возможность делать большие деньги. Отсюда вывод: свободный рынок способен быть эффективным во многих отраслях экономики, но не в электроэнергетике, которая поставляет не просто товар, а уникальную социальную услугу.

2. Для реальной конкуренции необходимо наличие большого числа энергокомпаний, находящихся в собственности инвесторов; только это позволяет снизить рыночную стоимость электроэнергии до уровня предельных затрат на ее производство. Однако это - иллюзия. Опыты с дерегулированием и конкуренцией пока не дали ни одного успешного примера. В некоторых странах, где имеется приемлемо высокое число энергопроизводителей, находящихся в общественной собственности (например, в Норвегии), либерализация - т. е. неограниченный свободный выбор поставщиков - не ведет к реальной конкуренции. В группе же стран с преобладанием энергокомпаний в частной собственности (США, Великобритания) при угрозе либерализации активы начинают немедленно сливаться, что в конечном счете приводит к установлению "виртуальных монополий" с соответствующими ценами.

3. В государствах с либерализованным рынком электроэнергии умеренное снижение цен если и происходило, то в основном для крупных индустриальных потребителей (заметим: после первоначального повышения цен на этапе формирования рынка). При этом никаких преимуществ не ощущали домашние хозяйства и другие мелкие клиенты, которые до сих пор подозревают, что именно они оплатили либерализацию. Вероятнее всего, в этих государствах предельно низкий ценовой уровень уже пройден, и цены будут снова расти.

Обобщая разные позиции, можно заключить, что все они базируются в значительной степени на субъективных, нередко эмоциональных суждениях. Дело в том, что отсутствует научно обоснованная методология определения критериев оценки эффективности концепций и соответствующих им организационно-экономических моделей рынка электроэнергии.

Метод оценки эффективности модели рынка

Предлагаемая комплексная оценка включает критерии: результативность, устойчивость, затратность.

Данные критерии рекомендуется применять как для определения эффективности уже действующей системы рынка электроэнергии (и внесения необходимых корректив), так и на стадии разработки проекта преобразований в качестве обязательных условий.

Результативность

Характеризует способность системы рынка реализовывать цели, заявленные в концепции реформы.

Например: привлечение частных инвестиций в генерацию на основе дерегулирования ценообразования и свободного доступа производителей к сетевой инфраструктуре; сдерживание роста цен в результате конкуренции производителей; повышение качества обслуживания потребителей при свободном выборе ими поставщиков.

Результативность обеспечивается выполнением следующих базовых требований:

Устойчивость

Отражает свойство системы рынка, сформированной на основе определенной модели, поддерживать максимальный уровень результативности.

Устойчивость зависит от:

Сложность повышается с увеличением количества функционально обособленных элементов системы и связей, обеспечивающих их взаимодействие. Причем с ростом размеров системы возникает риск диспропорций в развитии ее структурных элементов. Если же все они выполняют полезные функции, взаимодополняя друг друга, то отказ уже одного из них ведет к деформации цепочки связей и существенному падению результативности рынка. В то же время не исключается присутствие элементов, которые бесполезно нагружают систему и должны выявляться и удаляться на основе функционально-стоимостного анализа. Что касается связей, то они в подобных системах, как правило, являются инерционными и слабо детерминированными, потому что осуществляются не на основе естественных законов, как в чисто технических системах, а посредством действий участников рынка, реализующих собственные интересы.

Установленные правительством правила работы рынка, а также средства связи и информации эту проблему, к сожалению, в полной мере решить не в состоянии, поскольку она кроется в имманентной сущности больших социотехнических систем, к которым относится и рынок электроэнергии. Важно отметить, что умножение указанных связей - как следствие повышения структурной сложности - в конце концов может привести практически к распаду целостной системы на автономно функционирующие группы элементов, либо даже на отдельные элементы, с очевидными последствиями для результативности.

Саморегулирование - важнейшее требование к сложным социотехническим системам. Оно основано на самоорганизации игроков для принятия консолидированных решений по предупреждению диспропорций и деформаций в структуре рынка. Однако для саморегулирования необходима важная предпосылка: появление на рыночном пространстве критической массы субъектов, обладающих стратегическим типом поведения, адекватной профессиональной компетентностью и заинтересованных в стабильно высокой результативности своей деятельности на этом поле.

Высокое качество внешнего регулирования требует полной прозрачности системы рынка, четкой и рацио-нальной регламентации действий регулятора и, конечно, соответствующей квалификации лиц, осуществляющих регулирование. В этой связи отметим весьма вероятную опасность деструктивного воздействия на систему низкокачественного регулирования.

Затратность

Данный критерий отражает стоимость создания и функционирования модели рынка. Стоимость функционирования складывается из четырех составляющих:

1) дополнительные издержки, связанные с разделением вертикально интегрированных структур и образованием новых субъектов рынка;

2) затраты, вызванные уменьшением среднего размера одной компании (ослаблением действия "эффекта масштаба");

3) затраты на управление и регулирование рынка;

4) дополнительные затраты потребителей - участников оптового рынка.

Обратим внимание, что все перечисленные составляющие способствуют существенному росту ценового фона рынка, тем более в условиях инфляции. Теоретически результаты ценовой конкуренции и повышение качества услуг должны компенсировать и даже перекрывать указанные затраты. Если этого не происходит, то общественная цена такой модели рынка становится неприемлемой.

Оценку эффективности проводимого курса (концепция плюс модель) следует осуществлять с учетом реалий развития электроэнергетики в обозримой перспективе. Среди них особое значение имеют:

Таким образом, в перспективе ожидается существенное ужесточение режимного фактора, увеличение инвестиционных рисков, актуализация защиты потребителей от рыночной волатильности и роста цен на электроэнергию. В этих условиях повышается значение размера энергокомпаний, усиления централизации в управлении развитием ОЭС в соответствии с национальной стратегией, взаимовыгодного взаимодействия энергокомпаний с потребителями (вне поставок собственно электроэнергии).

Проблема конкуренции

Исходя из критерия результативности, можно сказать, что формирование конкурентной среды - ключевой вопрос рыночных преобразований в электроэнергетике. Ниже речь пойдет о конкуренции в сфере покупки/продажи электрогенерации на оптовом рынке при использовании потенциала действующих мощностей.

Сформулируем необходимые условия эффективной конкуренции на оптовом рынке:

1.Наличие значительных избыточных мощностей и некоторого оптимального количества энергокомпаний.

2.Достаточное развитие сетевой инфраструктуры (как минимум в зоне ОЭС).

3.Наименьшие режимные ограничения (отсутствие или небольшая доля АЭС, ГЭС и ТЭЦ).

4.Относительно низкие и стабильные цены на природный газ как высокоманевренное "рыночное" топливо для ТЭС.

5.Широкий диапазон дифференциации стоимости генерации среди участников рынка (в части переменной составляющей издержек).

6.Благоприятный инвестиционный климат (низкая инфляция, приемлемая стоимость заемного капитала и др.).

7.Относительно высокие доходы населения и энергосберегающая активность в производственном потреблении, что способствует снижению чувствительности потребителей к растущим ценовым нагрузкам.

Рассмотрим подробнее некоторые из перечисленных пунктов.

Избыток мощностей. Вряд ли кто будет возражать, что это необходимое условие для конкуренции: предложение должно превышать спрос. По имеющимся оценкам, для эффективной работы рынка указанный резерв должен быть не менее 30-40%. Но какова природа возникновения подобного резерва? Главным образом, это следствие низких инвестиционных рисков в прошлом, когда они посредством регулируемых цен (тарифов) перекладывались на потребителей в традиционной "индустриальной модели" организации электроэнергетики. При этом фактор неопределенности спроса здесь особого значения не имел. Поэтому, когда спрос снижался, в энергосистемах накапливались свободные генерирующие мощности. Ведь вложенные средства все равно возмещались, несмотря на падение коэффициента использования установленной мощности электростанций. Вот и возникла задача вывести из эксплуатации излишние устаревшие мощности. Тем более что технический прогресс к тому времени предоставил новые возможности, в том числе компенсирующие потери "эффекта масштаба" при дезинтеграции энергокомпаний, необходимой для отделения потенциально конкурентных сфер деятельности от естественно-монопольных.

Но когда при свободном конкурентном ценообразовании риски переходят к владельцам генераторов, ситуация кардинально меняется. В частности, интерес к новым вводам, которые должны поддерживать конкурентную среду, резко снижается. Реализуются только малокапиталоемкие и быстро окупаемые проекты, что для современной электроэнергетики недостаточно. Причем в условиях инфляции и роста цен на топливо (особенно газовых) проблема новых вводов усугубляется. И как результат - взлетают цены на спотовом рынке, где предложение падает по отношению к спросу. Но если конкуренция угасает, включается регулятор, т. е. результативность свободного рынка по существу сводится на нет.

Из сказанного следует вывод: избыточность - как необходимое условие обеспечения конкуренции- можно рассматривать лишь в качестве вероятностного, а не детерминированного события.

Режимный фактор. Реально конкурировать способны только участники рынка, находящиеся в одинаковых стартовых условиях. Между тем для электроэнергетики характерна режимная специализация объектов генерации. По существу, это разные "весовые категории". Не может же пиковая ГТУ соперничать с базовой АЭС, угольная ТЭС - с газовой, ТЭЦ -с КЭС и т. д. Значит, теоретически следует обеспечивать избыточность мощностей в каждой группе однородных по режиму использования в энергосистеме электростанций. В противном случае объем собственно конкурентного рынка становится пренебрежимо малым. Однако насколько это возможно практически?

Специфика участия в рынке. Конкуренция в классической трактовке предполагает прекращение производства при высоких издержках и даже уход с рынка. Но это принципиально неосуществимо для подавляющего большинства электростанций. Часть из них вообще не могут работать в переменном режиме. Даже по остановленным мощностям требуется оплачивать как минимум постоянные издержки для поддержания готовности оборудования, поскольку спрос на энергию (мощность) в любом случае остается вероятностной категорией. Риск не продать электроэнергию однозначно отсутствует для АЭС, ГЭС, ТЭЦ, крупных угольных ТЭС. Таким образом, граница конкурентного рынка сужается до такой степени, что цены перестают служить действенными сигналами для инвесторов, как это предполагалось при его проектировании.

Для субъектов спотового рынка, участвующих в аукционах ценовых заявок, установлены достаточно щадящие правила, слабо мотивирующие конкурентное поведение. Если не продал на рынке "на сутки вперед" - продашь на балансирующем, там не продал - перешел на рынок резервов и т. д.

Почасовые цены сильно колеблются от суток к суткам, так как при одном и том же спросе предложение может быть разным (вывод энергоблоков в ремонт, сезонное изменение выработки на ГЭС и др.). Это требует загрузки относительно менее эффективных генераторов, замещающих более "дешевые" установки.

Подведем итог. Избыточность как случайное событие, режимная специализация диспетчируемых генераторов и дискретный характер участия в рынке высокоэкономичных производителей в совокупности приводят к тому, что в процессе выработки электроэнергии на действующих электростанциях поддержание конкуренции в качестве стабильного мотивирующего инструмента малоперспективно (хотя в принципе нельзя исключить такую возможность в отдельные периоды времени и в отдельных энергосистемах).

Что касается розничного рынка, то разделение распределения и сбыта электроэнергии по разным компаниям имеет смысл только при условии реальности создания эффективной конкурентной среды на данном рынке. Для этого необходимо выполнение следующих требований:

Вероятно, в связи с объективной инерционностью "большой" электроэнергетики и отсутствием достаточных избыточных мощностей ценовой диапазон для ЭСК на оптовом рынке будет весьма ограничен. Поэтому многое зависит от развития малой энергетики (распределенной генерации) на розничном рынке, наличия неценовой конкуренции и динамичности потребителей в отношении выбора поставщиков.

Если перечисленные условия отсутствуют, то необходимо выяснить, какие последствия вызывает дезинтеграция распределения и сбыта электроэнергии, прежде всего в ракурсе взаимоотношений энергокомпаний этих видов бизнеса между собой и с потребителями. В частности, речь идет о совершенствовании учета электропотребления, процедуре заключения новых договоров, ответственности за надежность электроснабжения, устранении коммерческих потерь и повышении платежной дисциплины. Здесь главное - оценить изменения в издержках и результативности указанных видов деятельности.

Источник: Журнал "Энергорынок"  №1 за 2009 год